Commit and comply-litteraturen och fallet Norden

En tredje litteratur som tycks relevant för att dissekera de nordiska ländernas ambivalens inför mänskliga rättigheter är IR-forskningen som försöker förklara varför stater ratificerar och efterlever internationella människorättskonventioner.

I forskningen om internationella normer och institutioner utgör internationella MR-regimer ett säreget fall kring vilken en spännande forskningslitteratur vuxit fram på senare år. Här kommer forskare bestyckade med IR-teorier och samhällsvetenskapliga metoder och angriper ett problemområde som traditionellt varit folkrättsjuristernas inmutade domän. Det främsta verket på området är tveklöst Beth Simmons Mobilizing for human rights: International law in domestic politics (Cambridge UP, 2009), som presenterar en sammanhållen teori om varför stater binder sig till och efterlever internationella MR-konventioner, vilken hon också utsätter för en rik empirisk prövning. Även om den här litteraturen inte går på djupet i de nordiska länderna (tack och lov), så genererar den intressanta hypoteser som både bidrar till att lösa och till att krångla till den nordiska ambivalensen inför mänskliga rättigheter.

Simmons centrala tes är att ratificering spelar roll, om än subtilt: När en stat ratificerar en internationell MR-konvention ger den relativt svaga inhemska politiska aktörer viktiga resurser som höjer de politiska kostnaderna för regeringar att bryta mot normerna. Hennes teori är liberal i IR-betydelsen att den lägger förklaringskrutet på den andra analysnivån, det vill säga: politiska processer och institutioner inom staterna antas spela roll för de internationella utfallen.

Why commit?

Simmons presenterar en teori om rationellt expressiv ratificering: Grundtesen är att en regering ratificerar MR-konventioner för att den tror att den är villig och kapabel att efterleva dem:

“Polities participate most readily and enthusiastically in treaty regimes that reflect values consonant with their own.”

Således förväntar sig Simmons att regeringar med ett djupt historiskt engagemang för demokrati ska höra till de första att ratificera, liksom nyblivna demokratier borde använda MR-konventioner för att säkra demokrati på hemmaplan, medan auktoritära regimer kommer att spjärna emot.

Nu håller förstås inte värderingar som förklaring hela vägen: Ibland avstår regeringar från att ansluta sig till konventioner även om de delar dess ambitioner. Hur förklara sådana false negatives? Simmons pekar här mot tre typer av institutioner inom staten som kan förklara varför regeringar som sätter mänskliga rättigheter högt likväl inte ratificerar:

“Legal traditions, ratification procedures, and the degree of decentralization impact the politics of the treaty-acceptance process. … Two governments with similar values may appear on opposite sides of the ratification divide because of their domestic institutions rather than their preferences for the content of the treaty itself.” (13)

I den empiriska undersökningen tycks det emellertid som att procedurerna för ratificering och graden av centralism spelar mindre roll, men att de rättsliga institutionerna och traditionerna inom staten i sig kan bjuda regeringar motstånd mot att infoga sig i den internationella MR-regimen.

Därtill finns en tredje kategori av stater som ratificerar inte för att de delar konventionens värden, utan för att de tror att de ska uppnå strategiska fördelar (till exempel: att slippa kritik, bli en i det laglydiga gänget, inhösta lite lovord). Sådana false positives underskattar sannolikheten att de senare kan pressas att faktiskt leva upp till sina internationella överenskommelser. Medan common wisdom säger att stater borde ratificera ofta – ratificering ger fördelar och risken är liten att bluffen ska avslöjas – visar Simmons empiriska studie att regeringar är medvetna om att fördelarna med att ta en rövare är kortsiktiga:

“Patently insincere ratification is likely to be revealed, making it risky as a long-run strategy.” (110)

Ett intressant resultat — särskilt för våra syften här — är de regionala kaskaderna: Regeringar observerar noga vad regeringar i deras grannländer gör och tycks ibland ratificera bara för att undvika att kritiseras för att släpa efter.

“Governments appear to time their ratifications — even coordinate their reservations — largely to keep in step with their regional peers.” (110)

Why comply?

Därefter angriper Simmons den andra gåtan med internationella MR-konventioner: Varför efterlever stater konventioner som de har ratificerat? Vad får stater att leva upp till sina löften att respektera mänskliga rättigheter? Konventionell IR-forskning ger föga tillfredsställande svar på de frågorna.

“Scholars of international relations are often pessimistic about the ability of international law to influence human rights practices because they are largely looking in the wrong direction: outward at inter-state relations rather than inward at state-society relations.”

Simmons hävdar att realisterna huvudsakligen har rätt: Regeringar kommer inte att efterleva sina internationella MR-åtaganden om det inte är i deras intresse att göra det, i brist på externa påtryckningar. Och rationalistiska teorier om institutioner passar illa för att förklara just MR-regimer: Det finns ingen gemensam nytta, eftersom varje regering kan uppnå sin önskade nivå av rättighetsskydd utan att ingå avtal med andra; det finns ingen reciprok genomdrivning, eftersom en regering knappast ändrar sin rättighetspolicy för att vedergälla övergrepp någon annanstans; och det finns inga rykteskostnader, eftersom det inte får några allvarliga konsevekvenser att få rykte om sig att bryta ingångna avtal på MR-området.

Lösningen på detta teoretiska dilemma ligger i att fokusera på inrikespolitiken:

“If international human rights treaties have an important inluence on the rights practices of governments that commit to them, it is because they have predictable and important effects on domestic politics.”

MR-konventioner påverkar politiken i den mån som de ger nya maktresurser åt individer och grupper inom staten.

“International human rights treaties have a singularly unusual property: They are negotiated internationally but create stakeholders almost exclusively domestically. … Treaties of this kind have a potentially dramatic impact on the relationship between citizens and their own government, creating a huge pool of potential beneficiaries if the treaty is given effect. … By sharp contrast, international human rights treaties engage practically no important interests among states in their mutual relationships with each other. Most of these agreements simply do not have the capacity to alter international politics in importnat and predictable ways. The same is not true of politics at home.” (125f)

Hur går den påverkan på hemmaplan till? Simmons presenterar så tre mekanismer genom vilka avtalen kan påverka regeringars beteenden.

1. De påverkar elit-initierade agendor: Själva frågan om huruvida staten ska ratificera och implementera en MR-konvention kan föra upp nya sakfrågor på den politiska dagordningen, som inte hade dykt upp annars.
2. De öppnar för processande: MR-konventioner kan ge stöd för individer och grupper att använda nationella domstolar för att driva politiskt strategiska rättsprocesser, under förutsättning att konventionerna har status som nationell lag och att domstolarna är relativt oberoende från politiken.
3. De triggar mobilisering: Slutligen — och detta är den mekanism Simmons tycks fästa störst vikt vid — ger konventionerna politiska, legala och sociala resurser till individer och grupper vars mål är att få regeringar att hålla sina löften. Aktivister använder regeringens bekännelse till en global standard för att förbättra de rättigheter i vilka de har ett intresse.

Notera hur teorin sätter medborgare, individer och grupper i fokus, snarare än de eliter i politik, juridik och statsförvaltning som de stats-centrerade IR-teorierna tenderat fokusera på:

“As an internal matter, no one has a greater stake in how international human rights treaties are observed than the individuals in the ratifying state. … Stakeholder agency is drastically underplayed in most accounts of compliance with human rights treaties. … no one has a more consistent, intense interest in whether and how a government complies with its human rights commitments than the human beings on the ground in that country.” (355f)

Det tycks mig vara en av bokens viktigaste poänger.

Åter till den nordiska MR-paradoxen

Här tycks ju onekligen finnas mycket att hämta. Å ena sidan ger Simmons pusselbitar för att förstå den nordiska ambivalensen, å andra sidan tycks Norden åtminstone delvis presentera en anomali för teorin – i den mån tesen om en paradoxal ambivalens stämmer (jag vill understryka att den tesen fortfarande bara är en spännande arbetshypotes). Och det förvånar inte att teorins passform minskar när man går från en omfattande kvantitativ studie som Simmons till att dyka på djupet i en handfull enskilda fall.

Hur som helst, här är mina osorterade reflektioner:

• Om en regering ratificerar konventioner som speglar dess egna värderingar och inte stöter på patrull i dess inhemska institutioner måste man vara noggrann i beskrivningen av de värdena och de institutionerna. Medan judicial review-litteraturen har beskrivit en mängd traditioner och institutioner som gör de nordiska länderna överdeterminerade att motsätta sig domstolsprövning, särskilt internationell sådan, har exceptionalism-litteraturen beskrivit alla de goda värden som de utrikespolitiska beslutsfattarna i Norden bekänner sig till. Litteraturerna resulterar också i delvis motstridiga förväntningar om hur Norden borde förhålla sig till internationella MR-konventioner. Simmons teori tycks här erbjuda ett redskap för att sortera och styra upp de båda andra litteraturernas bidrag och tillämpbarhet: Den visar inte bara att inhemska legala institutioner och regeringars värderingar spelar roll, utan också hur, när och varför.
• I den mån de nordiska länderna i somliga fall utgör false negatives – det vill säga: utifrån deras generellt MR-progressiva preferenser förväntar vi oss att de borde ha ratificerat fler konventioner och tilläggsprotokoll – tycks de förklaringar Simmons pekar på inte räcka hela vägen: (a) Hindren för ratificering är ofta låga, eftersom det inte finns några institutionaliserade vetospelare som kan sätta käppar i hjulet: Regeringarna beslutar om att ingå internationella överenskommelser, med parlamentens godkännande. (b) I de nordiska enhetsstaterna finns inte heller några starka subnationella enheter för regeringar att ta hänsyn till när de överväger en ratificering. (c) Slutligen torde kostnaderna för rättslig integrering ex post vara hyfsat låga, i alla fall utifrån Simmons argument att anpassnings-, osäkerhets- och irreversibilitetskostnaderna är högre i common law-system än i civil law-system som de nordiska rättstraditionerna liknar mest.
• Med de nordiska ländernas ambivalens i bakhuvudet framstår en del hypoteser som lite förhastade:
  

  ”Governments with preferences closest to the contents of the treaties are most likely to ratify. If this is true, we should expect democracies to be among the first and strongest supporters of the six core treaties. Furthermore, we might expect governments of the left – most often associated with equality and civil and political protections for the less advantaged – to be among the most enthusiastic supporters.” (81)

  Här tycks Simmons sätta likhetstecken dels mellan mänskliga rättigheter och demokrati, dels mellan en egalitär vänster och rättighetsprojektet. Just fallet Norden visar att regeringar i stabila demokratier med en offensiv egalitär agenda för individuell autonomi kan vara nog så skeptiska mot idén att göra mänskliga rättigheter till lagstadgade rättigheter som individer och grupper kan söka kräva ut i domstol.

• Ibland tycks mig uppriktiga och strategiska ratificerare svåra att skilja åt. Agerade Sverige strategiskt eller uppriktigt när Europakonventionen ratificerades år 1952? Beslutsfattarna sade sig dela konventionens värderingar, samtidigt som de slog fast att konventionen inte krävde några ändringar av svensk lag. Först årtionden senare kom den att ha effekter de som ratificerade varken avsett eller förutsett.
• Borde inte också Simmons teori om compliance spela större roll i hennes teori om commitment? Det vill säga: En regering borde kunna förutse att – om än inte i detalj hur – konventioner kan ha subtila men viktiga effekter efter ratificering, genom att påverka eliters dagordning, öppna för processande och mobilisera massor, och väga in sådana risker i beslutet att ratificera eller inte. För politiska beslutsfattare i de nordiska länderna skulle jag gissa att sådana överväganden skulle vara nog så viktiga när de överväger att ratificera.

Frågor på det?