Det är den nationella politiken, pucko

I torsdags presenterade jag en uppsats (pdf av presentationen) vid GU:s seminarium i praktisk filosofi och politisk teori. Uppsatsen syftar till att korsbefrukta normativ, kosmopolitisk teori om legitimitet i global governance-institutioner med positiv, liberal teori om internationella MR-institutioner. Texten ska ingå i en kommande volym om internationella MR-institutioners legitimitet och jag fick en hel del matnyttiga kommentarer vid seminariet.

En central poäng i pappret är att internationella MR-institutioner, till skillnad från global governance-institutioner (IMF, WTO, Världsbanken, FN – the usual suspects) inte reglerar externaliteter mellan stater, utan interna förhållanden inom stater, och att de implementeras inte genom mellanstatliga sanktioner utan genom aktivism i inrikespolitiken. Den skillnaden, försöker jag visa, har betydelse för vilket slags legitimitetsproblem institutionerna representerar.

En som hamrat in just den här poängen är Jack Donnelly, en nestor i den statsvetenskapliga MR-forskningen.1 I den mån den internationella människorättsnormer implementeras sker det inte genom internationell politisk handling, utan genom politiska förändringar på nationell nivå, hävdar Donnelly, vilket går på tvärs med hur Charles Beitz tolkar den internationella MR-praktiken.

”The fate of human rights — their implementation, abridgement, protection, violation, enforcement, denial, or enjoyment — is largely a matter of national, not international, action.” (173)

Det är en användbar insikt som väl motiverar denna långa anteckning. Donnelly driver tre teser i sin manifestliknande, tesdrivande text:

  1. Multilateral handling – den internationella MR-regimens rapporterings- och klagomekanismer – har begränsad effekt för att genomdriva MR.
  2. Bilateral handling, exempelvis i bistånd eller interventioner, kan ha mer effekt, men den är inte nödvändigtvis positiv för MR; tvärtom.
  3. Eftersom det internationella systemet är just det – ett system av stater – är det inom staterna vi bör söka MR-normernas effekter och komplettera disciplinerna internationell politik och rätt, som länge haft monopol på MR-forskning, med komparativa studier i statsvetenskap, rättsvetenskap och sociologi.

Begränsningarna i multilateral handling

För det första: Implementeringen av internationella MR-normer via den multilaterala institutionella apparaten är begränsad.

”the multilateral machinery, with the exception of the strong European regional regime, is largely restricted to promotional activities with limited monitoring powers. Complaint systems have very limited coverage and in the end do not (except in Europe) lead to enforceable judgments against states. Reporting systems … actually may be of more significance. More generally, the nonjudicial and noncoercive aspects of international human rights are those that produce the greatest impact.” (172)2

Internationella rapporteringsprocedurer

Donnelly menar att problemet med internationella rapport- och övervakningsmekanismer är att de tvingas förlita sig på staternas goda vilja, uppriktiga självkritik och samarbetsförmåga – en uppenbar begränsning, i synnerhet när det gäller massiva, systematiska övergrepp.3

Kommittéerna saknar medel och mandat att ställa krav på staternas rapporter. IRP fungerar alltså dåligt som accountability-mekanism (även om Donnelly inte använder uttrycket) eftersom ansvarsutkrävarna inte har några sanktionsmöjligheter gentemot dem de utkräver ansvar av.4.

Förvisso ska man inte underskatta de subtila effekter som kan följa av att kommittéerna ägnar sig åt ”naming and shaming”:

”for both domestic and international reasons, most states are concerned with how their human rights practices are perceived internationally. Even shame, however, is ultimately dependent on a sort of good faith on the part of the violator. Reporting-questioning procedures … are therefore likely to have even a marginal effect only as a supplement to sincere and dedicated national efforts. But they can serve both as a spur to and a check on national efforts.” (174)

Det vill säga: I den mån rapporteringsprocedurerna har effekt är det för att de påverkar inhemsk politik, t ex genom att föra upp MR-frågor på nationella eliters dagordning. Periodiska rapporter öppnar t ex ett möjlighetsfönster för nationell översyn av statens praktiker och för att förbättra de inhemska informationssystemen, där övervakningens internationella karaktär ger extra incitament jämfört med nationella revisionssystem. (174)

”In general, whenever states are required to look carefully at their practices, as they must in the course of conscientiously preparing a report, the relevant treaty provisions may play a constructive role in furthering the cause of human rights.” (174f)

Och ju mer oberoende från politiska hänsyn en kommitté uppfattas, desto större sannolikhet att den mottar öppna och ärliga rapporter:

”even states with good records and strong national commitments are less likely to participate in or cooperate with procedures and committees that are perceived as biased.” (175)5 … ”In the end, though; reports are just that: reports, on national practice. National practice is the key, and that practice usually can be only marginally influenced by even the strongest international reporting system.” (175)

Klagomekanismer

Likaså klagomekanismerna är beroende av staters goda vilja:

”Most complaints procedures are optional: parties to the treaty need to opt in.” (176)

Här varnar Donnelly för överdriven individualism och överdriven judikalism. Dels bör man inte överskatta individers möjligheter att klaga inför internationella domstolar, eftersom det hänger på att offren eller deras ombud kan kommunicera med den relevanta kommittén (man kanske också kan påpeka att där de möjligheterna är goda riskerar domstolarna att översvämmas, som i fallet Europadomstolen). Och inte ens i bästa fall åtgärdar ett domslut i sig problemets grundorsaker:

”Protecting people against abuses is not so much a matter of providing international remedies as it is a matter of altering national practices that allow or even encourage human rights violations.” (175)

Att överskatta individuella klagomekanismer riskerar också att leda till överdriven judikalism:

”In fact, the quasi-judicial nature of such proceedings actually obscures their real impact. The review of individual complaints is essentially a mechanism to encourage national cooperation and action — that is, an effort to try to convince, or perhaps shame, a state to mend its ways.” (175f)

Notera att Donnellys kritik riktar sig mot en övertro på de individuella klagomekanismerna internationellt. Det utesluter inte att just individualism och judikalism kan vara avgörande i den nationella kontexten för att internationella MR-normer ska få politisk verkan.

Begränsningarna i bilateral handling

Donnelly kritiserar också tanken att internationella mänskliga rättigheter ska kunna genomdrivas genom bilateralt agerande, vare sig det gäller morötter eller piskor. Mänskliga rättigheter dök upp som målsättningar i staternas utrikespolitiska i mitten av 1970-talet, och Donnelly avfärdar effekten av bilateralt handlande för MR som ”nil”.

”Policies undertaken for other reasons, however, often have significant human rights consequences.”

Men de effekterna är inte nödvändigtvis positiva; tvärtom. Utrikespolitiken är ett mångsidigt och kraftfullt men oförutsägbart och tveeggat vapen:

”Bilateral relations seem to provide a much greater range of opportunities — and dangers — for international action on behalf of human rights. It is very difficult to produce examples (outside of Europe) in which multilateral action has had a similar influence, whether for good or for evil, on human rights conditions.” (177)

Mänskliga rättigheter och liknande moraliska motiv leder sällan till utrikespolitiskt agerande, förutom när de överensstämmer med andra intressen (säkerhetspolitiska, ekonomiska, politiska). Vad värre är, externa interventioner gör sannolikt mer skada än nytta:

”Even more troubling is the relatively great capacity of external action to harm the human rights situation in another country. … it is much easier to produce great harm than to provide major help.” (178)

”A government that respects human rights must be principally the result of internal political action. A government that violates human rights can owe its existence in significant measure to external forces.” (178)

”Bilateral actors have more resources at their disposal, and operate with fewer constraints, than almost all multilateral organizations. … there is a great potential for powerful nations to use their power to undermine human rights in foreign countries.” (178f)

Därav drar Donnelly en intressant slutsats: Det bästa stormakter kan göra för att främja mänskliga rättigheter i andra länder är att avhålla sig från att stötta regimer som kränker mänskliga rättigheter, att avstå från att göra skada. Jämfört med Beitz, som försöker rättfärdiga att externa aktörer har ett positivt ansvar att intervenera i andra stater för att främja MR, så föreslår Donnelly något som ter sig mer blygsamt, men som förmodligen är minst lika osannolikt: att stater har en negativ plikt att avstå från att stödja förtryckande regimer.

En typ av internationellt eller externt agerande som Donnelly inte diskuterar är icke-statliga aktörer, internationella NGO:er, transnationell aktivism och ’advocacy networks’, en typ av aktörer och strategier som lockat en omfattande akademisk litteratur på senare årtionden. Utifrån Donnellys resonemang skulle man kanske kunna hypotetisera att transnationell aktivism, precis som de multilaterala institutionerna, spelar en begränsad roll i att formulera normer och att ägna sig åt naming and shaming, men att även den sortens aktivism är sekundär i förhållande till den nationella politiken.

Ett belysande exempel på begränsningarna i transnationell handling skulle kunna vara Risse, Ropp & Sikkinks klassiker The power of human rights, som presenterar en spiralteori om hur extern kritik övertalar stater att internalisera internationella MR-normer: från förnekande via strategiska eftergifter och läpparnas bekännelser till norminternalisering.6 Men i sju-åtta av deras elva fall av internationell aktivism mot MR-övergrepp förbättrades MR-situationen först efter ett regimskifte inom staten, vilket tyder på att vi inte ska överskatta de transnationella aktivisternas övertalningsförmåga.7 För att travestera ett gammalt djungelordspråk: Det blir ingen respekt för MR om inte MR-kämparna kommer till makten. Den insikten tycks helt i linje med Donnellys resonemang.

Den nationella politikens primat

Om nu mellanstatligt agerande inte har någon större (positiv) effekt på implementeringen av mänskliga rättigheter, vad funkar? Och varför har så många forskare – i internationell politik, rätt, filosofi – misstagit sig? Donnelly avslutar med en reflektion kring varför vi inte ska sätta vårt hopp till att externa aktörer ska genomdriva internationella MR-avtal.

”In an international system where government is national rather than global, human rights are by definition principally a national matter. States are the principal violators of human rights and the principal actors governed by international norms. Thus the probable impact of international action is limited.” (179)

Externa aktörer har låga incitament att vedergälla när en stat bryter ingånga avtal på MR-området:

”Other states are not directly harmed by a government’s failure to respect human rights; the immediate victims are that government’s own citizens. Therefore, the self-interested incentives of other states to retaliate are low, or at least intangible.” (179)

Dessutom är vedergällning svårt, eftersom det kräver att man tar till indirekta påtryckningar, vilket också ökar risken för eskalering:

”In addition, ’retaliation’ is particularly difficult. The only leverage available, beyond moral suasion, must be imported from other issue areas, such as trade or aid. This makes retaliation relatively costly and increases the risk of escalation. In addition, because the means of retaliation are not clearly and directly tied to the violations, its legitimacy is likely to be seen as more questionable.” (179)

Så om externa aktörer är både osannolika och olämpliga kandidater för att få en stats regering att respektera sina medborgares rättigheter, vem kan då göra det?

”The only plausible candidate is the people whose rights are at stake.” (179)8

”A government that respects human rights is almost always the legacy of persistent national political struggles against human rights violations. Most governments that respect human rights have been created not from the top down but from the bottom up. Paternalism, whether national or international, is unlikely to produce respect for human rights. The struggle for international human rights is, in the end, a series of national struggles. International action can support these struggles, or it can frustrate and sometimes even prevent them. International action is thus an important factor in the fate of human rights, but not the most important factor.” (180)9

Slutligen för Donnelly också upp en intressant meta-poäng: Varför har så många forskare, både normativa och empiriska, överskattat den internationella handlingens betydelse och underskattat den nationella politikens?

De som har forskat om MR har tenderat att vara IR/IL-forskare, till följd av normernas ursprung inom FN-systemet, menar Donnelly. Dessutom har MR-politiken i Nordamerika och Europa, som uppstod först med Carters MR-kampanj i mitten av 1970-talet, tenderat att fokusera på MR i andra delar av värrlden och västerländska regeringars möjlighet att påverka dem, vilket har lett till att vi överskattar vikten av internationell handling. Vidare har komparatister (statsvetare, jurister, sociologer), som studerat rättighetspolitik inom stater, ofta ignorerat internationella MR-normer, och i sin tur blivit ignorerade av IR/IL-forskare, som mutat in MR-domänen som en internationell fråga.

”I do not suggest that the international dimensions of human rights have been overstudied. [However,] the national dimensions have been woefully understudied.” (181) ”The study of human rights must in the final analysis rest most heavily on the study of comparative politics, not international politics.” (180)10

Till Donnellys kritik av MR-forskningen skulle vi kunna lägga den kosmopolitiska vändningen i politisk filosofi, som förmodligen också bidragit till att förskjuta fokus från rättighetspolitiken inom stater till den transnationella arenan, och till en övertro på att endast starka globala institutioner, påhejade av transnationella aktivister, kan implementera mänskliga rättigheter.

Donnellys slutord är att begränsningarna i internationell handling och vikten av nationell implementering understryker det växelspel mellan universella normer och partikulär tillämpning som ligger inneboende i MR-begreppet:

”The moral universality of human rights, which has been codified in a strong set of authoritative international norms, must be realized through the particularities of national action.” (181)

Noter

  1. Donnelly, Jack. Universal human rights in theory and practice. Ithaca: Cornell University Press, 2002.[]
  2. Notera att Donnelly här talar om den internationella nivån: Det utesluter inte att juridifiering och legalism på nationell nivå kan vara avgörande för att internationella MR-normer ska bli politiskt användbara redskap. Deras juridiska karaktär öppnar för agendasättning, strategiskt rättsprocessande och massmobilisering, utan att de för den skull flyttar makt från valda politiker till icke-valda domare.[]
  3. Att rapporteringsmekanismerna är avhängiga av staternas goda vilja betyder nu inte att det är upp till regeringars godtycke: Trycket underifrån och inifrån kan mycket väl få stater att leva upp till sina MR-förpliktelser — att ändra statens preferenser.[]
  4. Cf. Grant & Keohane[]
  5. Jfr. Allen Buchanan’s idé om behovet av accountability för att avvärja misstankar om parochialism och bias i IHRIs.[]
  6. Risse, Thomas, Stephen C. Ropp, and Kathryn Sikkink, eds. The power of human rights: International norms and domestic change. Cambridge: Cambridge University Press, 1999.[]
  7. Lynch, Marc. “Globalization and International Democracy.” International Studies Review 2, no. 3 (December 2000): 91–101.[]
  8. Internationella påtryckningar kan förvisso hjälpa till för att avsätta en repressiv regering och tillsätta en god regering, men det är extremt osannolikt att de har framgång: ”a regime’s ultimate success — its persistence in respecting, implementing, and enforcing human rights — will depend principally on internal political factors.” (179f) []
  9. Detta tycks Beitz missa helt och hållet: Han menar förvisso att stater har förstahandsansvar, men ägnar därefter mycket kraft åt att finna skäl för andra stater att intervenera om en stat ”misslyckas” i att respektera MR. Som Donnelly konstaterar: strategin leder lätt över i paternalism.[]
  10. Simmons för ett liknande resonemang i sitt inledande kapitel, men hävdar att forskningen sedan ett bra tag har kastat de disciplinära skygglapparna.[]

One thought on “Det är den nationella politiken, pucko

  1. Pingback: Benhabib om den internationella MR-regimen | Mothugg

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *