Regeringens reformtakt 1867–2017

Kungliga biblioteket har digitaliserat svenskt riksdagstryck från 1520–1970. En fantastisk kulturgärning! Det hjälpte mig att få ett enkelt mått på i vilken takt regeringen lagt fram reformförslag till riksdagen.

Sedan tidigare har ju riksdagen digitaliserat allt riksdagstryck sedan 1971 och gjort det tillgängligt på riksdagens webbplats. Med hjälp av det nydigitaliserade materialet kunde jag enkelt komplettera ett diagram över antalet propositioner regeringen ställt till riksdagen tillbaka till år 1900 – utan att behöva pallra mig upp till UB och slå i dammiga böcker.

Varför vill man veta hur många propositioner regeringen lägger? Utifrån min forskning om juristernas roll i den politiska liberalismens uppgång, fall och återkomst i Sverige har jag intresserat mig för 1970-talet och de drastiska reformer Sverige då genomgick. Det tidiga 1970-talet måste vara en av de mest radikala och genomgripande reformperioderna i Sveriges moderna historia, jämförbara med 1809 och demokratins genombrott 1917-’21: Landet får en ny regeringsform, en ny kommunindelning, en helt ny domstolsstruktur och nya lagar på snart sagt alla områden. Om man föll i koma 1967 och vaknade tio år senare skulle man förmodligen ha haft betydligt svårare att känna igen sig i samhället än om man missat någon annan tioårsperiod under 1900-talet sedan demokratins genombrott.

Så kan man mäta den dramatiska utvecklingen? Det är där antalet årliga propositioner kommer in, som ett enkelt kvantitativt mått på hur många reformer regeringen sätter på riksdagens dagordning. Och det måttet ger ett diagram med några intressanta mönster.

Antal propositioner regeringen lagt fram till riksdagen per år/riksmöte 1867–2017.

Tre saker slår en när man ser diagrammet:

För det första. Med demokratins genombrott följer också en rejäl ökning av antalet propositioner. Vart och ett av de fem åren 1917–’21 lägger regeringen fram fler propositioner än något annat år under perioden. Man undrar hur remissinstanser och riksdagsutskott hinner med att behandla mer än 400 propositioner per år.

Kanske är propositionsvågen ett tecken på vad som händer när den politiska makten radikalt omfördelas: En ny regim vill leverera en ny politik? Eller så visar det exceptionella antalet propositioner på en instabil period med flera kortvariga regeringar?

Nja, troligare handlar tillväxten i analet proppar under 1900-talets första decennier – och tillbakagången därefter – om att regeringens arbetssätt förändras. Många av propositionerna vid den här tiden är extremt detaljerade: De fastställer anslag till enskilda statliga verksamheter, som i dag förmodligen behandlas i en gemensam budgetproposition, som  ”fastställande av telegrafverkets stat för driftskostnader för år 1916” (prop. 1915:3). De avhandlar teknikaliteter som ”utvidgning av ångpanneanläggningen vid Svea trängkårs kasernetablissemang i Örebro” (prop. 1915:12) eller försäljning av en bit mark i Skaraborg (prop. 1915:16). Eller vad sägs om ”Kungl. Maj:ts nådiga proposition till riksdagen med förslag till förordning angående siktning av rågmjöl och förordning om viss sammansättning av rågbröd” (prop. 1915:7)? Och en hel drös proppar handlar om pensioner, livräntor och understöd åt namngivna enskilda personer, där de flesta tycks vara statliga tjänstemän, som ”Kungl. Maj:ts nådiga proposition till riksdagen angående pension å allmänna indragningsstaten åt vaktmästaren vid skjutskolan för infanteriet och kavalleriet T. A. Bergholm” (prop. 1915:13).

Därmed är antalet propositioner förstås också ett dåligt mått på regeringens reformtakt.

För det andra: Efter att ha sjunkit sedan 1940-talet skjuter antalet propositioner plötsligt i höjden 1971. Från att ha lagt 137 proppar 1970 lägger regeringen mer än dubbelt så många (289) året därpå. Åren i början av 1970-talet är tiden för det så kallade lidbommeriet, när Carl Lidbom som konsultativt statsråd i snabb takt producerade en mängd propositioner på en rad olika områden. Som Per Ahlin och Mats Bergstrand skriver i sin biografi över Lidbom:

”Konsumentköplagen, hemförsäljningslagen, giftermålsbalken, lagarna om otillbörlig marknadsföring och otillbörliga avtalsvillkor, marknadsföringslagen, skadeståndslagen och expropriationslagen är några exempel på lagar som bär Lidboms signum.”1

Till det kan man också lägga ett större batteri av lagar på arbetsrättens område:

“1971 antog riksdagen en lag som stärkte de äldres ställning på arbetsmarknaden. 1972 beslöts om styrelserepresentation för anställda. 1973 påbörjades en revidering av arbetarskyddet som fullbordades med 1978 års arbetsmiljölag. 1974 infördes lag om anställningsskydd, LAS, som i ett slag upphävde arbetsgivarnas rätt att fritt avskeda arbetare (även om denna rätt ofta upphävts genom avtal). Samma år fick anställda rätt till ledighet för studier efter eget tycke. Samtidigt infördes förtroendemannalagen, som gav de fackliga representanterna omfattande rättigheter att bedriva fackligt arbete på betald arbetstid. Och 1976 antogs Medbestämmandelagen med syfte att upphäva arbetsgivarnas traditionella rätt att leda och fördela arbetet, en lag som enligt Palme kompletterade den politiska och sociala demokratin med ett tredje steg, den ekonomisk demokratin. Det är endast en mild överdrift att påstå att detta manifestererar ett fackligt segertåg av enastående mått, heter det i en LO-historik.”2

För det tredje: Det är först på 1970-talet vi tycks få tydliga cykler i propositionerna. Det kan ju verka ganska naturligt: Antalet propositioner ökar succesivt över en mandatperiod för att nå en topp inför ett val, för att därefter sjunka. Regeringen vill förstås visa resultat inför valet, medan en ny regering – särskilt efter ett maktskifte – förmodligen behöver lite tid för att bli varm i kläderna och rodda sin politik genom maskineriet.

När mandatperioderna 1994 förlängs från tre till fyra år följer också cyklerna med. Undantaget är just den första fyraåriga mandatperioden, fast när Göran Persson tar över som statsminister lägger regeringen faktiskt fler propositioner under hans andra år, som leder upp till valåret 1998, än under hans första.

Men varför ser vi inga tydliga cykler före 1970-talet? Jag skulle gissa att det beror på att tvåkammarsystemet gjorde regeringen mindre bunden vid cyklerna i de allmänna valen. Medan samtliga ledamöter i andra kammaren valdes i allmänna val vart tredje år, valdes första kammarens ledamöter på åttaåriga (från och med 1921) mandatperioder av landsting och stadsfullmäktige, där en åttondel av ledamöterna byttes ut varje år. Båda kamrarna hade veto mot varandra och regeringen behövde ha båda kamrarnas förtroende.

Nå, antalet propositioner är förstås ett grovt mått som säger föga om propositionernas innehåll och betydelse. En enstaka proposition kan innehålla omfattande lagförändringar, som till exempel Prop 1973:90, som gav Sverige en helt ny konstitution. Det kan ju också tänkas att regeringens sätt att lägga propositioner har förändrats över tid. Nå, det här är tämligen långt från mina vanliga jaktmarker, så jag kan ha missat fundamental etablerad forskning på området – tipsa i så fall gärna i kommentarsfältet.

Noter

  1. Ahlin, Per & Mats Bergstrand. Den godhjärtade buffeln: en bok om Carl Lidbom. Juristförlaget, 1997.[]
  2. Östberg, Kjell: När vinden vände. Olof Palme 1969-1986. Leopard förlag. Stockholm 2009, s. 42[]

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *