Här finns ett större problem: Hälften av landets tingsrätter klarar inte tidsgränserna, vilket innebär att rättssäkerheten försämras i svenska domstolar, som Clarence Crafoord påpekade i morgonens radiodebatt med Barbro Thorblad, generaldirektör för domstolsverket.¹

Vi lägger det här till listan över fall på rättslig aktivism för individuella rättigheter i Sverige. Listan är inte uttömmande: Robert Hårdh på Civil Rights Defenders påtalade att jag inte nämnde att CRS drivit fallet med de två avvisade egyptierna till FN:s människorättskommitte och till JK för skadeståndet. CRS lyfte nyligen också fallet Daniel Franklert Murne, som polisen sköt till döds i hans föräldrars hem år 2005. Daniels föräldrar och syster stämmer nu Sverige inför Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna, med CRS assistans.

Var och ett av dessa fall är intressanta och angelägna, liksom de övriga fall vi diskuterade i ett tidigare inlägg. Utifrån vårt intresse för den nordiska MR-paradoxen väcker de också ett antal frågor:

1. Ökar fallen i antal? Representerar de här fallen en växande rörelse, en framväxande kollektiv mobilisering för enskilda rättigheter? Är de ett nytt och växande fenomen?
2. Är de framgångsrika? I ökande grad? Epp använder ett enkelt mått för att mäta rättighetsrevolutionen: Andelen av högsta domstolens alla fall som rör individuella rättigheter. Det är ett trubbigt mått som kanske inte låter sig översättas till det svenska rättsväsendet. Men kan vi mäta rättighetsaktivismens framgång på något annat sätt?
3. Om svaret på (1) och (2) är ja: Vad kan i så fall förklara båda fenomenen? Här finns ett skafferi av teorier (Epp, Simmons, till exempel) om varför individer och rörelser mobiliserar för individuella rättigheter och varför de lyckas.
4. Hur ser trenderna ut i internationell jämförelse? Ser vi liknande processer i andra nordiska och europeiska länder?
5. Kort och gott: Har någon forskat på det här?

Noter

1. Det visar också, parentetiskt, varför kostnadssidan inte är den avgörande skillnaden mellan olika generationer av rättigheter: Även civila rättigheter, som rätten till en rättvis rättegång (inom rimlig tid), kräver förstås statliga resurser som är föremål för politisk prioritering.

I appendixet ger han också förslag på vilka texter olika varianter på en introkurs skulle kunna läsa, och inkluderar ett par exempel vi hade med (Ibn Khaldun, Kautilya, Konfucius), men också några tänkare som vi i vår västliga skolning förbisåg: Al-Farabi, Laozi, Han Feizi, Yamago Soko, Kwame Nkrumah och Julius Nyerere.

Noter

1. Parrish, Rick. 2007. “Getting Outside the Canon: The Role of World, Contemporary, and Lesser Known Texts in the Political Theory Curriculum.” Journal of Political Science Education 3(3): 277-291.

Sprid gärna informationen vidare till vemhelst som kan tänkas intresserad!

Benhabib driver tesen att sedan 1948 genomgår världen en övergång från internationella rättvisenormer, som reglerar politiken mellan stater, till kosmopolitiska rättvisenormer, som binder stater genom internationella avtal men utrustar individer med vissa rättigheter och anspråk. Den övergången ser hon framför allt i den internatioenlla MR-regimen:

”This is the uniqueness of the many human rights agreements signed since World War II. They signal an eventual transition from a model of international law based on treaties among states to cosmopolitan law understood as international public law that binsd and bends the will of sovereign states.” (s. 16)

Senare beskriver Benhabib den internationella människorättsregimen så här:

”Since the 1948 Universal Declaration of Human Rights, an international human rights regime has emerged. By an ’international human rights regime,’ I understand a set of interrelated and overlapping global and regional regimes that encompass human rights treaties as well as customary international law or international soft law.

The rise of multiple human rights regimes causes both collusion and confluence between international and domestic law. The consequence is a complex system of interdependence that gives lie to Carl Schmitt’s dictum that ’there is no sovereign to force the sovereign.’ … This transformation of human rights codes [through their implementation into national law] into generalizable norms that ought to govern the behavior of sovereign states is one of the most promising aspects of contemporary globalization processes.” (s. 27)

Det funkar väl som en beskrivning, om än vag. Med Schmitt-citatet och referensen till interdependens tycks Benhabib antyda att MR-normer genomdrivs genom internationellt, multilateralt agerande, medan passagen om inkorporering pekar mot nationell implementering. Och hennes poäng tycks ju här vara att det är både och.

Därefter listar Benhabib tre områden där vi bevittnar denna utveckling; områden ”in which international human rights norms are creating binding guidelines upon the will of sovereign nation-states” (29):

1. Crimes against Humanity, Genocide, and War Crimes: ”in a significant development since World War II, crimes against humanity, genocide, and war crimes have all been extended to apply not only to atrocities that take place in international conflict situations, but to events within the borders of a sovereign country that may be perpetrated by officials of that country or by its citizens during peacetime as well.” (28f)
2. Humanitarian Interventions: ”Although lacking clear guidelines in international law and the UN Charter, humanitarian interventions are based on the belief that when a sovereign nation-state egregiously violates the basic human rights of a segment of its population on account of its religion, race, ethnicity, language, or culture there is a generalized moral obligation to end actions such as genocide and crimes against humanity. In such cases, human rights norms trump state sovereignty claims.”
3. Transnational Migration: In contrast to (i) and (ii), (iii) ”pertain to the rights of individuals, not insofar as they are considered members of concrete bounded communities but insofar as they are human beings simpliciter, when they come into contact with, seek entry into, or want to become members of territorially bounded communities.” (30)

Det här tycks mig som ett både alltför brett och alltför snävt, för att inte säga felaktigt, urval av områden där internationella MR-normer binder suveräna stater.

1. För vid: Å ena sidan ingår (i, ii) inte nödvändigtvis i en internationell regim för mänskliga rättigheter sensu stricto. Men okej, med en vid definition av den internationella MR-regimen kanske den kan sägas inbegripa även (i) och (ii).
2. För snäv: Å andra sidan: Utanför Benhabibs beskrivning av den internationella MR-regimen faller det mesta av de rättighetskonventioner som reglerar individers — både medborgares och icke-medborgares — rättigheter gentemot de regeringar under vilka de lyder, till exempel FN:s viktigaste konventioner. Och hon nämner inte den europeiska MR-regimen, som fokuserar på samma typer av rättigheter, trots att den binder suveräna stater mer än någon jämförbar MR-institution. Sådana rättigheter framstår kanske som triviala vid jämförelse med brott mot mänskligheten, folkmord och krigsbrott, liksom med den sorts massiva övergrepp som sägs kunna motivera internationell intervention. Men just för att de inte handlar om sådana extrema situationer är de ju också viktiga exempel på den utveckling Benhabib tar sig för att beskriva: Hur internationella MR-normer binder suveräna staters regeringar.¹

Det märkliga urvalet förbryllar mig när jag läser resten av boken:

1. Urvalet antyder att Benhabib framför allt ser den internationella MR-regimen som ett normsystem som genomdrivs genom internationell, multilateral eller bilateral handling (till exempel i krigsförbrytardomstolar eller genom militära interventioner). I beskrivningen av regimen tycks hon alltså dela Beitz topptunga syn på hur MR implementeras. Här tror jag både hon och Beitz överskattar den internationella implementeringens betydelse och underskatta den nationella politikens avgörande roll i att implementera internationella MR-normer, inte minst de individer som använder rättighetsnormer för att värna och främja sina intressen.
2. Här tror jag att hon, precis som många andra, har fel, och denna felaktiga empiriska premiss leder till tveksamma normativa resonemang. Benhabibs beskrivning av den internationella MR-regimen tycks därmed negligera hur aktörer inom stater spelar en avgörande roll i att implementera internationella MR-normer, inte minst de individer som använder rättighetsnormer för att värna och främja sina intressen.
3. Samtidigt går Benhabibs beskrivning av MR-regimen stick i stäv med hennes huvudpoäng: Att kosmopolitiska normer är beroende av den demokratiska statens institutionella infrastruktur för att omvandlas till positiv rätt i nationella rättsordningar. Benhabib hävdar att de öppna offentligheterna i demokratiska stater tillåter medborgare att upprepa kosmopolitiska principer (dvs. universella MR-normer) i demokratiska, deliberativa viljebildningsprocesser och på så sätt få dem successivt inkorporerade i positiv rätt. Det är sådana processer Benhabib kallar demokratiska upprepningar som involverar en rättsskapande politik – processer som helt och hållet tycks handla om hur olika aktörer inom stater – individer, myndigheter, domstolar, lagstiftare – förhåller sig till, använder och omtolkar internationella MR-normer. Hennes empiriska exempel på sådana processer är slöjdebatten i Frankrike och medborgarskapsdebatten i Tyskland. Och även om de debatterna kanske uppstod till följd av migration, så berörde de inte direkt internationella konventioner om migranters rättigheter (iii), utan mer generella MR-normer (mot diskriminering, t ex). Just därför är det märkligt att hon inte betraktar den sortens rättigheter som en nämnvärd utveckling i den internationella MR-regimen — hon tycks se den sortens mänskliga rättigheter som synonymt med medborgerliga rättigheter, och därmed som oproblematiska för gränsdragningsproblematiken.²
4. Däremot säger Benhabib i resten av boken föga om hur demokratiska deliberativa processer kan förhålla sig till (i) massiva brott eller (ii) humanitära interventioner. Man kan ju tänka sig att hennes Habermaska deliberativa modell är hart när omöjlig att tillämpa på just sådana extrema situationer: De demokratiska iterationerna får stå tillbaka när Interahamwe bultar på dörren. Därtill väcker massiva brott och extrema humanitära kriser knappast spörsmål om demokratins gränsdragningsproblem och medlemspraktiker, de frågor som framför allt tycks intressera Benhabib.
5. Inte heller säger hon mycket om varför medborgare i demokratiska stater per automatik skulle komma till insikt om de kosmopolitiska normernas intrinsikala giltighet, låta dem trumfa andra normer och agera därefter. Men varför skulle just kosmopolitiska idéer ta överhanden i demokratier? Ta socialdemokratin på 1930-talet som motexempel: Dess framgångar i Norden byggde på att den, till skillnad från kontinentala demokratiska socialister, anammade nationalismen och höll rent hus åt vänster, mot socialismens internationalistiska idéer. Därigenom konsoliderades också demokratin.

Bygger vi ett case här? Många normativa filosofer tycks starta från felaktiga empiriska premisser när de analyserar internationella mänskliga rättigheter.

Anyway, jag antar att man får se det som ett Benhabibskt in-joke att hon i Another Cosmopolitanism närmast ordagrant upprepar sin inledning till The rights of others: Aliens, residents and citizens (Cambridge UP, 2004). En illustration av democratic iteration?

Noter

1. När hon avfärdar en halmdocka av nyliberal globaliseringsteori (jäms med Hardt & Negris empire) tycks hon mena att sådana teorier reducerar kosmopolitiska normer till tunna versioner av civila mänskliga rättigheter, och att de inte lyckas fånga kärnproblemet i den kosmopolitiska utmaningen: Hur normer som uppstår utanför demokratiska legislaturers suveräna vilja kan binda den. (16f). Men vilken roll en tjock versi0n av rättigheter till liv, frihet, jämlikhet och egendom spelar i Benhabibs teori får vi aldrig veta.
2. Så anför hon t ex i diskussionen av Kants kosmopolitiska rätt till gästvänlighet en skarp distinktion mellan (a) mänskliga rättigheter (som tillfaller varje människa) och (b) civila och politiska rättigheter (som tillfaller varje medborgare): ”The right of hospitality is situated at the boundaries of the polity; it delimits civic space by regulating relations among members, strangers and bounded communities. It occupies that space between human rights and civil and political rights, between the rights of humanity in our person and the rights that accrue to us insofar as we are citizens of specific republics.” (22).

Eller har vi det? I förra veckan friade Helsingborgs tingsrätt Ikea för diskriminering efter att företaget nekat Filippa, en femårig flicka med kromosomavvikelse, att leka i bollhavet, även under föräldrarnas översyn, rapporterade medier:

”Diskrimineringsombudsmannen (DO) hade tidigare utrett fallet men valde efter tre år att inte ta det vidare till domstol, eftersom ord stod mot ord.”

Fallet Filippa visar på två intressanta saker: För det första: Många har kritiserat den nya Super-DO för att ägna sig åt fel saker: inga fall tycks för små för DO, men många viktiga fall tycks för stora. Fallet Filippa tycks hur som helst visa att för den enskilda individ som vill ha hjälp att driva en rättsprocess mot ett multinationellt företag är inte den statliga myndigheten med 100-miljonerkronorsbudgeten ett givet förstahandsval (se också: virrig DN-ledare med anledning av Riksrevisionens granskning av DO).

Den andra aspekt som intresserar mig med fallet Filippa är Byrån för lika rättigheter (BFLR) – som hjälpte familjen att stämma Ikea, som står för rättegångskostnaderna (inte de 50 000 kronor Ikea yrkat på, utan 1205 kronor) och som nu också kommer att överklaga tingsrättens dom. BFLR beskriver sig själv som en organisation som erbjuder råd, stöd och juridisk konsultation till enskilda som upplever sig utsatta för diskriminering och ingår i nätverket Sveriges Antidiskrimineringsbyråer.

Jag vet inte hur pass vanligt det är i Sverige att oberoende organisationer som BFLR hjälper individer att använda rättsväsendet för att kräva ut sin rätt när de anser sig utsatta för diskriminering, men låt oss anta att det är ett nytt och växande fenomen i Sverige. Ett annat färskt exempel: I en nyligen meddelad dom fastslår förvaltningsrätten att kravet på sterilisering vid könsbyte står i strid med Europakonventionen och därför inte ska gälla. Fallet har drivits av Diskrimineringsbyrån Uppsala, som bistått en person som ansökt om att få byta juridiskt kön till man, men inte ville sterilisera sig, varför  Socialstyrelsen avslog ansökan. Ett tredje exempel är Centrum för rättvisa, som i tio års tid drivit uppmärksammade diskrimineringsfall mot bland annat svenska universitet.

Tre svalor gör ingen revolution (den som känner till mer systematiska data får gärna dela med sig i kommentarsfältet), men är likväl anekdotiska exempel på just den sorts stödstruktur som statsvetaren Charles Epp hävdar är avgörande för att få till stånd en rättighetsrevolution.¹

Under några årtionden i mitten av 1900-talet gick USA:s högsta domstol från att huvudsakligen avgöra egendomstvister som involverade storföretag och rika personer till att i slutet av 60-talet huvudsakligen ägna sig åt individuella rättigheter. Domstolen utropade helt enkelt sig själv till beskyddare av den enskilde medborgarens rättigheter, och skapade eller utökade en rad nya konstitutionella medborgerliga rättigheter: yttrande- och tryckfrihet, rättigheter mot diskriminering, rättssäkerhet, etc.

Detta är den amerikanska rättighetsrevolutionen. I en komparativ studie som också involverar tre andra fall – Kanada, Storbritannien och Indien – presenterar Epp en intressant teori om varför rättighetsrevolutioner äger rum. Alternativa förklaringar fokuserar på vikten av en katalog av individuella, legala rättigheter i grundlagen, på aktivistiska domare som använder sin makt för att förändra samhället eller på en ökande medvetenhet om rättigheter i populärkulturen.

Epp menar att alla de tre faktorerna bidrar, men att rättighetsrevolutioner inte springer ur domstolarnas elitära ledarskap, utan växer fram genom ett tryck underifrån, från kollektiv handling i det civila samhället:

”This pressure consisted of deliberate, strategic organizing by rights advocates. And strategic rights advocacy became possible because of the development of what I call the support structure for legal mobilization, consisting of rights-advocacy organizations, rights-advocacy lawyers, and sources of financing, particularly government-supported funding.” (3)

Rättighetsrevolutioner kräver omfattande, ihärdigt strategiskt processande, och det kräver i sin tur resurser – tid, pengar, kunskap – som individuella klaganden sällan kan uppbåda, utan som måste komma från en kontinuerlig stödstruktur som kan leverera en ihållande ström av rättighetsfall.

Epps studie tar sin utgångspunkt i USA, men han studerar snarlika rättighetsrevolutioner i tre andra länder – Kanada, Storbritanien och Indien – och finner att även där var stödstrukturen avgörande. En viktig lärdom han drar av studien handlar om demokratin: Både anhängare och skeptiker brukar vara eniga om att när domstolar har makt att värna individuella, grundlagsfästa rättigheter går det ut över demokratin. Folkvalda lagstiftare förlorar makt till icke-valda domare. Epp menar att rättighetsrevolutionen visar på varför den intellektuella låsningen är felaktig:

”the rights revolution depended on widespread support made possible by a democratization of access to the judiciary.” (3)

Revolutionen drevs genom organiserad kollektivt handlande i civilsamhället som gav fler människor – och individer snarare än storföretag – tillgång till lagens och domstolarnas institutionella medel för att värna sina intressen. I så motto undergräver inte rättighetsrevolutionen demokratin; tvärtom.

Skulle detta kunna funka i Sverige, Norden, Europa? Epp studerar rättighetsrevolutioner i fyra common law-system. Han konstaterar att även i civil law-system borde en stödstruktur vara avgörande, men också att sådana system undergräver tillväxtdynamiken av att strategiskt odla prejudikat, eftersom de spelar en mindre roll i rättskipningen. Mer än så säger han inte om generaliserbarheten i sitt argument.² Han nämner inte heller mycket om hur stödstrukturen fungerar för internationella mänskliga rättigheter, men hans bottom-up argument tycks kompatibelt med Simmons teori om varför stater följer internationella MR-normer (Simmons framställer dock rättigheter som institutionella, ideationella resurser; Epp betonar vikten av materiella resurser för att ta sådana rättighetsinstrument i anspråk).

Men historikern Lars Trägårdh bygger vidare på Epp i Bemäktiga individerna, en liten skrift publicerad av statliga Demokratiutredningen, som erbjuder en välkommen balans till litteraturen om nordisk skepsis mot judicial review med ett underifrånperspektiv på rättighetsaktivism.³

Trägårdh spekulerar i att juridifieringen av politiken skulle kunna bota några av de vanmaktsproblem de nordiska välfärdsstaterna dragits med sedan guldålderns slut kring 1970.

Kätterska tanke: Norden skulle alltså kunna ha något att lära av den rättighetsrevolution som USA genomgick vid samma tid. Det barkar hur som helst ditåt, menar Trägårdh, genom internationaliseringen av de nationella rättsordningarna och domstolsväsendena, inte minst inom EU. Men:

”Juridifiering av politiken handlar dock om mer än en defensiv anpassning till en obönhörligt förändrad värld. Rättighetspolitikens styrka är att den kan erbjuda individer och grupper nya möjligheter, metoder och arenor för att föra politiska maktkamper inom det civila samhället.” (42)

Intressant nog nämner Trägårdh också att aktivister i den svenska handikapprörelsen funnit inspiration i ADA, Americans with Disabilities Act, som var utformad så att den:

”gav funktionshindrade rätten till att själva använda lagen för att tvinga myndigheter och privata företag att bland annat förbättra tillgänglighet i byggnader och transportmedel. Snarare än vad som vore det naturliga i Sverige, att skapa en myndighet med ett ’ansvar’ gentemot målgruppen, skapades rättigheter vars realisering både medger och kräver ständig medverkan och övervakning från de funktionshindrades egen sida.” (48).

Kuriosum: Jag hittar först Trägårdhs skrift inte på Regeringskansliets server, utan hos The Independent Living Institute, en stiftelse som ”arbetar för att främja möjligheterna för människor med funktionshinder till mer personlig och politisk makt, självbestämmande, full delaktighet och jämlikhet genom information, utbildning, konsultinsatser och utvecklingsprojekt” (rörelsen nämns också i skriften). Meta-twist: Epp betonar vikten av kunskapsproduktion i stödstrukturen, exempelvis juridisk forskning som gav eldunderstöd åt rättighetskampanjerna. Epps egna forskningsresultat tycks de berörda ha läst som en manual, en bruksanvisning.

Därför kan vi nog vänta oss mer. Ikeas frikännande är knappast slutet på vare sig fallet Filippa eller på rättighetsrevolutionen i Sverige.

Noter

1. Epp, Charles R. The rights revolution: lawyers, activists, and supreme courts in comparative perspective. Chicago: Univ. of Chicago Press, 1998.
2. Vi gör som Bergh och bjuder på en idé till uppsats, avhandling, artikel eller forskningsprojekt i statsvetenskap, juridik eller rättssociologi att studera stödstrukturens framväxt och framgångar i Sverige i jämförande perspektiv. Vsg! Om den nu inte redan finns – jag har inte googlat…
3. Trägårdh, Lars. Bemäktiga individerna: Om domstolarna, lagen och de individuella rättigheterna i Sverige. Stockholm: Demokratiutredningen, 1999. http://www.regeringen.se/sb/d/108/a/1306.

En central poäng i pappret är att internationella MR-institutioner, till skillnad från global governance-institutioner (IMF, WTO, Världsbanken, FN – the usual suspects) inte reglerar externaliteter mellan stater, utan interna förhållanden inom stater, och att de implementeras inte genom mellanstatliga sanktioner utan genom aktivism i inrikespolitiken. Den skillnaden, försöker jag visa, har betydelse för vilket slags legitimitetsproblem institutionerna representerar.

En som hamrat in just den här poängen är Jack Donnelly, en nestor i den statsvetenskapliga MR-forskningen.¹ I den mån den internationella människorättsnormer implementeras sker det inte genom internationell politisk handling, utan genom politiska förändringar på nationell nivå, hävdar Donnelly, vilket går på tvärs med hur Charles Beitz tolkar den internationella MR-praktiken.

”The fate of human rights — their implementation, abridgement, protection, violation, enforcement, denial, or enjoyment — is largely a matter of national, not international, action.” (173)

Det är en användbar insikt som väl motiverar denna långa anteckning. Donnelly driver tre teser i sin manifestliknande, tesdrivande text:

1. Multilateral handling – den internationella MR-regimens rapporterings- och klagomekanismer – har begränsad effekt för att genomdriva MR.
2. Bilateral handling, exempelvis i bistånd eller interventioner, kan ha mer effekt, men den är inte nödvändigtvis positiv för MR; tvärtom.
3. Eftersom det internationella systemet är just det – ett system av stater – är det inom staterna vi bör söka MR-normernas effekter och komplettera disciplinerna internationell politik och rätt, som länge haft monopol på MR-forskning, med komparativa studier i statsvetenskap, rättsvetenskap och sociologi.

Begränsningarna i multilateral handling

För det första: Implementeringen av internationella MR-normer via den multilaterala institutionella apparaten är begränsad.

”the multilateral machinery, with the exception of the strong European regional regime, is largely restricted to promotional activities with limited monitoring powers. Complaint systems have very limited coverage and in the end do not (except in Europe) lead to enforceable judgments against states. Reporting systems … actually may be of more significance. More generally, the nonjudicial and noncoercive aspects of international human rights are those that produce the greatest impact.” (172)²

Internationella rapporteringsprocedurer

Donnelly menar att problemet med internationella rapport- och övervakningsmekanismer är att de tvingas förlita sig på staternas goda vilja, uppriktiga självkritik och samarbetsförmåga – en uppenbar begränsning, i synnerhet när det gäller massiva, systematiska övergrepp.³

Kommittéerna saknar medel och mandat att ställa krav på staternas rapporter. IRP fungerar alltså dåligt som accountability-mekanism (även om Donnelly inte använder uttrycket) eftersom ansvarsutkrävarna inte har några sanktionsmöjligheter gentemot dem de utkräver ansvar av.⁴.

Förvisso ska man inte underskatta de subtila effekter som kan följa av att kommittéerna ägnar sig åt ”naming and shaming”:

”for both domestic and international reasons, most states are concerned with how their human rights practices are perceived internationally. Even shame, however, is ultimately dependent on a sort of good faith on the part of the violator. Reporting-questioning procedures … are therefore likely to have even a marginal effect only as a supplement to sincere and dedicated national efforts. But they can serve both as a spur to and a check on national efforts.” (174)

Det vill säga: I den mån rapporteringsprocedurerna har effekt är det för att de påverkar inhemsk politik, t ex genom att föra upp MR-frågor på nationella eliters dagordning. Periodiska rapporter öppnar t ex ett möjlighetsfönster för nationell översyn av statens praktiker och för att förbättra de inhemska informationssystemen, där övervakningens internationella karaktär ger extra incitament jämfört med nationella revisionssystem. (174)

”In general, whenever states are required to look carefully at their practices, as they must in the course of conscientiously preparing a report, the relevant treaty provisions may play a constructive role in furthering the cause of human rights.” (174f)

Och ju mer oberoende från politiska hänsyn en kommitté uppfattas, desto större sannolikhet att den mottar öppna och ärliga rapporter:

”even states with good records and strong national commitments are less likely to participate in or cooperate with procedures and committees that are perceived as biased.” (175)⁵ … ”In the end, though; reports are just that: reports, on national practice. National practice is the key, and that practice usually can be only marginally influenced by even the strongest international reporting system.” (175)

Klagomekanismer

Likaså klagomekanismerna är beroende av staters goda vilja:

”Most complaints procedures are optional: parties to the treaty need to opt in.” (176)

Här varnar Donnelly för överdriven individualism och överdriven judikalism. Dels bör man inte överskatta individers möjligheter att klaga inför internationella domstolar, eftersom det hänger på att offren eller deras ombud kan kommunicera med den relevanta kommittén (man kanske också kan påpeka att där de möjligheterna är goda riskerar domstolarna att översvämmas, som i fallet Europadomstolen). Och inte ens i bästa fall åtgärdar ett domslut i sig problemets grundorsaker:

”Protecting people against abuses is not so much a matter of providing international remedies as it is a matter of altering national practices that allow or even encourage human rights violations.” (175)

Att överskatta individuella klagomekanismer riskerar också att leda till överdriven judikalism:

”In fact, the quasi-judicial nature of such proceedings actually obscures their real impact. The review of individual complaints is essentially a mechanism to encourage national cooperation and action — that is, an effort to try to convince, or perhaps shame, a state to mend its ways.” (175f)

Notera att Donnellys kritik riktar sig mot en övertro på de individuella klagomekanismerna internationellt. Det utesluter inte att just individualism och judikalism kan vara avgörande i den nationella kontexten för att internationella MR-normer ska få politisk verkan.

Begränsningarna i bilateral handling

Donnelly kritiserar också tanken att internationella mänskliga rättigheter ska kunna genomdrivas genom bilateralt agerande, vare sig det gäller morötter eller piskor. Mänskliga rättigheter dök upp som målsättningar i staternas utrikespolitiska i mitten av 1970-talet, och Donnelly avfärdar effekten av bilateralt handlande för MR som ”nil”.

”Policies undertaken for other reasons, however, often have significant human rights consequences.”

Men de effekterna är inte nödvändigtvis positiva; tvärtom. Utrikespolitiken är ett mångsidigt och kraftfullt men oförutsägbart och tveeggat vapen:

”Bilateral relations seem to provide a much greater range of opportunities — and dangers — for international action on behalf of human rights. It is very difficult to produce examples (outside of Europe) in which multilateral action has had a similar influence, whether for good or for evil, on human rights conditions.” (177)

Mänskliga rättigheter och liknande moraliska motiv leder sällan till utrikespolitiskt agerande, förutom när de överensstämmer med andra intressen (säkerhetspolitiska, ekonomiska, politiska). Vad värre är, externa interventioner gör sannolikt mer skada än nytta:

”Even more troubling is the relatively great capacity of external action to harm the human rights situation in another country. … it is much easier to produce great harm than to provide major help.” (178)

”A government that respects human rights must be principally the result of internal political action. A government that violates human rights can owe its existence in significant measure to external forces.” (178)

”Bilateral actors have more resources at their disposal, and operate with fewer constraints, than almost all multilateral organizations. … there is a great potential for powerful nations to use their power to undermine human rights in foreign countries.” (178f)

Därav drar Donnelly en intressant slutsats: Det bästa stormakter kan göra för att främja mänskliga rättigheter i andra länder är att avhålla sig från att stötta regimer som kränker mänskliga rättigheter, att avstå från att göra skada. Jämfört med Beitz, som försöker rättfärdiga att externa aktörer har ett positivt ansvar att intervenera i andra stater för att främja MR, så föreslår Donnelly något som ter sig mer blygsamt, men som förmodligen är minst lika osannolikt: att stater har en negativ plikt att avstå från att stödja förtryckande regimer.

En typ av internationellt eller externt agerande som Donnelly inte diskuterar är icke-statliga aktörer, internationella NGO:er, transnationell aktivism och ’advocacy networks’, en typ av aktörer och strategier som lockat en omfattande akademisk litteratur på senare årtionden. Utifrån Donnellys resonemang skulle man kanske kunna hypotetisera att transnationell aktivism, precis som de multilaterala institutionerna, spelar en begränsad roll i att formulera normer och att ägna sig åt naming and shaming, men att även den sortens aktivism är sekundär i förhållande till den nationella politiken.

Ett belysande exempel på begränsningarna i transnationell handling skulle kunna vara Risse, Ropp & Sikkinks klassiker The power of human rights, som presenterar en spiralteori om hur extern kritik övertalar stater att internalisera internationella MR-normer: från förnekande via strategiska eftergifter och läpparnas bekännelser till norminternalisering.⁶ Men i sju-åtta av deras elva fall av internationell aktivism mot MR-övergrepp förbättrades MR-situationen först efter ett regimskifte inom staten, vilket tyder på att vi inte ska överskatta de transnationella aktivisternas övertalningsförmåga.⁷ För att travestera ett gammalt djungelordspråk: Det blir ingen respekt för MR om inte MR-kämparna kommer till makten. Den insikten tycks helt i linje med Donnellys resonemang.

Den nationella politikens primat

Om nu mellanstatligt agerande inte har någon större (positiv) effekt på implementeringen av mänskliga rättigheter, vad funkar? Och varför har så många forskare – i internationell politik, rätt, filosofi – misstagit sig? Donnelly avslutar med en reflektion kring varför vi inte ska sätta vårt hopp till att externa aktörer ska genomdriva internationella MR-avtal.

”In an international system where government is national rather than global, human rights are by definition principally a national matter. States are the principal violators of human rights and the principal actors governed by international norms. Thus the probable impact of international action is limited.” (179)

Externa aktörer har låga incitament att vedergälla när en stat bryter ingånga avtal på MR-området:

”Other states are not directly harmed by a government’s failure to respect human rights; the immediate victims are that government’s own citizens. Therefore, the self-interested incentives of other states to retaliate are low, or at least intangible.” (179)

Dessutom är vedergällning svårt, eftersom det kräver att man tar till indirekta påtryckningar, vilket också ökar risken för eskalering:

”In addition, ’retaliation’ is particularly difficult. The only leverage available, beyond moral suasion, must be imported from other issue areas, such as trade or aid. This makes retaliation relatively costly and increases the risk of escalation. In addition, because the means of retaliation are not clearly and directly tied to the violations, its legitimacy is likely to be seen as more questionable.” (179)

Så om externa aktörer är både osannolika och olämpliga kandidater för att få en stats regering att respektera sina medborgares rättigheter, vem kan då göra det?

”The only plausible candidate is the people whose rights are at stake.” (179)⁸

”A government that respects human rights is almost always the legacy of persistent national political struggles against human rights violations. Most governments that respect human rights have been created not from the top down but from the bottom up. Paternalism, whether national or international, is unlikely to produce respect for human rights. The struggle for international human rights is, in the end, a series of national struggles. International action can support these struggles, or it can frustrate and sometimes even prevent them. International action is thus an important factor in the fate of human rights, but not the most important factor.” (180)⁹

Slutligen för Donnelly också upp en intressant meta-poäng: Varför har så många forskare, både normativa och empiriska, överskattat den internationella handlingens betydelse och underskattat den nationella politikens?

De som har forskat om MR har tenderat att vara IR/IL-forskare, till följd av normernas ursprung inom FN-systemet, menar Donnelly. Dessutom har MR-politiken i Nordamerika och Europa, som uppstod först med Carters MR-kampanj i mitten av 1970-talet, tenderat att fokusera på MR i andra delar av värrlden och västerländska regeringars möjlighet att påverka dem, vilket har lett till att vi överskattar vikten av internationell handling. Vidare har komparatister (statsvetare, jurister, sociologer), som studerat rättighetspolitik inom stater, ofta ignorerat internationella MR-normer, och i sin tur blivit ignorerade av IR/IL-forskare, som mutat in MR-domänen som en internationell fråga.

”I do not suggest that the international dimensions of human rights have been overstudied. [However,] the national dimensions have been woefully understudied.” (181) ”The study of human rights must in the final analysis rest most heavily on the study of comparative politics, not international politics.” (180)¹⁰

Till Donnellys kritik av MR-forskningen skulle vi kunna lägga den kosmopolitiska vändningen i politisk filosofi, som förmodligen också bidragit till att förskjuta fokus från rättighetspolitiken inom stater till den transnationella arenan, och till en övertro på att endast starka globala institutioner, påhejade av transnationella aktivister, kan implementera mänskliga rättigheter.

Donnellys slutord är att begränsningarna i internationell handling och vikten av nationell implementering understryker det växelspel mellan universella normer och partikulär tillämpning som ligger inneboende i MR-begreppet:

”The moral universality of human rights, which has been codified in a strong set of authoritative international norms, must be realized through the particularities of national action.” (181)

Noter

1. Donnelly, Jack. Universal human rights in theory and practice. Ithaca: Cornell University Press, 2002.
2. Notera att Donnelly här talar om den internationella nivån: Det utesluter inte att juridifiering och legalism på nationell nivå kan vara avgörande för att internationella MR-normer ska bli politiskt användbara redskap. Deras juridiska karaktär öppnar för agendasättning, strategiskt rättsprocessande och massmobilisering, utan att de för den skull flyttar makt från valda politiker till icke-valda domare.
3. Att rapporteringsmekanismerna är avhängiga av staternas goda vilja betyder nu inte att det är upp till regeringars godtycke: Trycket underifrån och inifrån kan mycket väl få stater att leva upp till sina MR-förpliktelser — att ändra statens preferenser.
4. Cf. Grant & Keohane
5. Jfr. Allen Buchanan’s idé om behovet av accountability för att avvärja misstankar om parochialism och bias i IHRIs.
6. Risse, Thomas, Stephen C. Ropp, and Kathryn Sikkink, eds. The power of human rights: International norms and domestic change. Cambridge: Cambridge University Press, 1999.
7. Lynch, Marc. “Globalization and International Democracy.” International Studies Review 2, no. 3 (December 2000): 91–101.
8. Internationella påtryckningar kan förvisso hjälpa till för att avsätta en repressiv regering och tillsätta en god regering, men det är extremt osannolikt att de har framgång: ”a regime’s ultimate success — its persistence in respecting, implementing, and enforcing human rights — will depend principally on internal political factors.” (179f)
9. Detta tycks Beitz missa helt och hållet: Han menar förvisso att stater har förstahandsansvar, men ägnar därefter mycket kraft åt att finna skäl för andra stater att intervenera om en stat ”misslyckas” i att respektera MR. Som Donnelly konstaterar: strategin leder lätt över i paternalism.
10. Simmons för ett liknande resonemang i sitt inledande kapitel, men hävdar att forskningen sedan ett bra tag har kastat de disciplinära skygglapparna.

• Med gutenbergsk fördröjning börjar NPPR-projektets publiceringar nu dyka upp. Vår artikel om de idéer som inspirerat Sveriges traffickingpolicy ligger nu ute: ”Security, Equality, and the Clash of Ideas: Sweden’s Evolving Anti-Trafficking Policy.” Human Rights Review, kommande. Samförfattad med Gregg Bucken-Knapp och Karin Persson Strömbäck.
• MultiRights-projektet har blivit med blogg. Kollegan Marjan Ajevski öppnar med en reflektion över Koskenniemi och Mitchel Robinson följer upp med att analysera ett intressant färskt fall från USA:s högsta domstol.
• Tillsammans med Henrik Friberg-Fernros vid Göteborgs universitet har jag erhållit ett anslag från Norges Forskningsråd för projektet The consensus paradox: Does agreement impede rational discourse? Projektet startar inte än på ett tag, men en relaterad artikel (som är under kollegiegranskning) finns att läsa här.

Ratificering är förstås inte den enda aspekten värd att undersöka om man vill mäta staters engagemang för internationella MR-konventioner. Sonia Cardenas presenterar ett intressant teoretiskt, begreppsligt och metodologiskt upplägg i Conflict and Compliance: State responses to international human rights pressure (University of Pennsylvania Press, 2007).

En av Cardenas teoretiska huvudpoänger är att tidigare forskning har behandlat begreppet compliance (normföljsamhet) endimensionellt. Istället presenterar hon en flerdimensionell syn på compliance (normefterlevnad) genom att bryta isär violations (normbrott) och commitment (normåtagande, eller vad vi nu säger på svenska). Den uppspaltningen av normefterlevnad tycks mig fruktbar, inte minst för att förstå de nordiska ländernas tvetydiga beteende i MR-politiken. Vi får anledning att återkomma till Cardenas bok.

För stunden räcker att konstatera att Cardenas presenterar en typologi för att mäta huruvida stater offentligt visar engagemang för internationella MR-normer, som fokuserar på fler aspekter än bara ratificering.

• Ratification denotes formal acceptance of an international treaty by a state. States can sign a treaty, promising to uphold its core principles, or they can ratify a treaty, legally binding themselves to comply with it. Ratification, however, does not necessitate that a state act in accordance with the treaty’s precepts, because states often break treaty rules.
• Leniency requires that a state take specific steps to correct any existing violations. Human rights leniency can include releasing political prisoners, commuting death sentences, or dropping charges against political prisoners. Because most states violate some human rights norms — regardless of their level of abuse — leniency need not coincide with violations.
• Monitoring occurs when an international actor visits a country to assess the human rights situation. It constitutes a form of transparency, as monitoring leads to information about a state’s practices. Instances when a state merely grants monitors permission to visit the country are not counted as monitoring, because invitations can be retracted.
• Implementation consists of a state altering its domestic rules and institutions so that they conform more closely to international norms. This can entail eliminating repressive laws and organs or creating specific institutions and procedures to monitor compliance (e.g., regulatory agencies). Implementation is distinct from treaty ratification
• Accountability requires that states punish violators of international norms or compensate any victims of abuse. Even a state that generally complies with international law still has an obligation to be accountable for past or ongoing violations. Accountability is therefore possible regardless of the level of abuse.

Vi exemplifierade motviljan (c) genom att ge några anekdotiska exempel på hur nordiska länder på senare år har avstått från att ratificera vissa internationella MR-konventioner eller tilläggsprotokoll som etablerar individuella klago- och övervakningsmekanismer. Man kan förstås också tänka sig att de nordiska länderna uppvisat motsträvighet eller agerat strategiskt när de en gång i tiden ratificerade centrala internationella MR-konventioner. Om det finns några systematiska, översiktliga studier på det området vill jag gärna ha tips — kommentarsfältet är öppet!

Vad gäller implementeringen: Även här jag bara osystematiskt samlat på mig anekdoter, men vi kan i alla fall konstatera att MR-grupper och internationella MR-organ har kritiserat vissa nordiska länder för bristande införlivning av internationella MR-normer i nationell lagstiftning, men också att här finns variation mellan länderna.

• Sverige har dragit på sig kritik för att inte ha införlivat viktiga internationella MR-konventioner i svensk lag. Liksom de andra nordiska länderna brukar Sverige räknas som dualistiskt, vilket innebär att en internationell konvention måste omvandlas till nationell lag för att dess bestämmelser ska bli en del av den nationella rättsordningen – det sker inte per automatik genom ratificeringen. Europakonventionen med tilläggsprotokoll ”är den enda konvention om mänskliga rättigheter som inkorporerats i sin helhet i svensk rätt.”¹ FN:s tortyrkommitté och Amnesty International kritiserar Sverige för att inte ha kriminaliserat tortyr i tillräcklig omfattning och fullt ut implementera CAT i svensk lagstiftning.
  

  ”Sverige har ratificerat tortyrkonventionen. Hittills har dock inte tortyr införts som ett speciellt brott i straffrätten. Regeringen har istället hävdat att de handlingar som kan ingå i tortyr redan är straffbelagda. FN:s kommitté mot tortyr (Committee Against Torture, nedan CAT) har vid flera tillfällen rekommenderat att Sverige explicit inför ett sådant brott.”

  Likaså har Sverige ratificerat Barnkonventionen, men inte gjort konventionen och dess tilläggsprotokoll till lag i Sverige, vilket bla FN:s Barnrättskommitté har kritiserat Sverige för fem gånger, senast i oktober 2011, och organisationer som Unicef och Rädda Barnen har förespråkat inkorporering.² Vidare uppmanar FN:s MR-råd och Svenska FN-förbundet Sverige att inrätta en oberoende nationell institution för MR:

  ”I bakgrunden finns återkommande FN-kritik mot Sverige i frågor som gäller etnisk diskriminering, våld mot kvinnor och bristande skydd mot tortyr. Ändå har ett utredningsförslag om en svensk MR-kommission fått ett svalt mottagande.”³

  Fast här ska vi också nämna att översyn pågår: Utredningen Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter (SOU 2010:70) diskuterar just den nationella implementeringen och institutionaliseringen i 550-sidig detalj, som vi nog får anledning att återkomma till.

• Även Danmark har inkorporerat Europakonventionen i dansk lag (lov nr. 285 af 29 april 1992). År 1999 tillsattes en utredning som föreslog att också inkorporera ICCPR med tilläggsprotokoll, CERD och CAT i dansk lag (däremot avvisade kommittén inkorporering av ICESCR, med hänvisning till dess rättigheters manifest-liknande status, och av CEDAW och CRC, som ansågs ha lägre prioritet).⁴ Regeringen fann emellertid att inkorporering inte var nödvändigt, eftersom danska domstolar och myndigheter kan använda konventionerna som rättskällor även utan inkorporering.⁵
• Norge
  

  ”är det land [i Norden] som har inkorporerat flest konventioner och även föreskrivit att de vid konflikt ska ha företräde framför annan lag.”

  De konventioner som inkorporerats i norsk lag är ECHR, ICCPR, ICESCR, CRC, CEDAW och CERD. Någon generell inkorporering gjordes däremot inte.⁶ Kanske förklarar den omfattande inkorporeringen av internationella MR-konventioner i norsk rätt varför frågan om MR på hemmaplan tycks mer politiserad och framträdande i Norge än i Sverige? Norge har, liksom Danmark, en nationell institution för mänskliga rättigheter.

• Även Finland har inkorporerat en rad internationella MR-konventioner:
  

  ”CCPR, CAT, CRC og CEDAW er sat i kraft i Finland ved lov. CESCR og CERD er blevet godkendt af rigsdagen, men er sat i kraft ved bekentgørelse. … I Finland kan nationale domstole og administrative myndigheder således anvende bestemmelserne i internationale konventioner om menneskerettigheder på samme måde som nationale love.”⁷

• Island:
  

  ”Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet inkorporert ved lov i 1994 (lov nr. 62 fra 1994). Derimot er CCPR, CESCR, CERD, CAT, CEDAW og CRC ikke blevet inkorporert ved lov.”

  Isländsk rätt ska tolkas i enlighet med internationella konventioner, men i händelse av konflikt har nationell rätt prioritet. Internationella konventioner, i synnerhet Europakonventionen, har dock fått en allt större betydelse i isländsk rättspraxis.⁸

Här framträder vissa intressanta likheter och skillnader mellan de nordiska länderna, som komplicerar tesen om en nordisk MR-paradox: Norge och Finland har gått längre än Sverige, Danmark och Island i att införliva internationella MR-konventioner i nationell lagstiftning. Se där en intressant skillnad att försöka förklara! Det räcker då knappast att hänvisa till en gemensam nordisk konstitutionalism, rättsmentalitet eller socialdemokratisk solidaritet för att förklara variansen över tid och mellan de nordiska länderna.

Noter

1. Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter (SOU 2010:70), s. 133.
2. VLT 2011-10-10 Upprepad FN-kritik mot Sverige
3. Aleksander Gabelic, UNT 20.01.2012 Värna mänskliga rättigheter.
4. Udvalget om Inkorporering af Menneskerettighedskonventioner i Dansk Lovgivning. 2001. Inkorporering af menneskerettighedskonventioner i dansk ret. Kbh.: Statens Information.
5. Jfr. Mertus, Julie. 2009. Human rights matters: local politics and national human rights institutions. Stanford: Stanford University Press.
6. Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter (SOU 2010:70), s. 136ff.
7. Udvalget om Inkorporering af Menneskerettighedskonventioner i Dansk Lovgivning. 2001. Inkorporering af menneskerettighedskonventioner i dansk ret. Kbh.: Statens Information, s. 110
8. Udvalget om Inkorporering af Menneskerettighedskonventioner i Dansk Lovgivning. 2001. Inkorporering af menneskerettighedskonventioner i dansk ret. Kbh.: Statens Information, s. 114f.

Kristoffer Rønneberg skriver i Aftenposten om det andra benet – utrikespolitiken – och pekar på vad han ser som Norges tvetydiga agerande gentemot regimer som systematiskt kränker mänskliga rättigheter:

”Regjeringen fører ingen universalpolitikk overfor de mange landene som jevnlig og systematisk bryter de grunnleggende menneskerettighetene. Noen land slipper bokstavelig talt unna med drap, mens andre kritiseres over en lav sko.

Ser man på pressemeldingene fra UD de siste tre månedene, blir mønsteret tydelig. Seks ganger har departementet sendt ut meldinger om menneskerettighetsovergrep i Iran. Blir en aktivist dødsdømt der, er sannsynligheten stor for at UD reagerer. Og godt er det. Er man motstander av dødsstraff, er det viktig å si fra. Og Norge lite å tape på å kritisere Iran.

Men hva med de andre landene som henretter egne borgere? Når så man sist en pressemelding der UD uttrykte bekymring for en dødsdom i USA? Eller Kina? Eller India?

Den rødgrønne regjeringen har gjeninnført interessebegrepet i norsk utenrikspolitikk. Utenriksministeren snakker ofte om en kombinasjon av idealer og interesser – vi har fulgt både fiskeren og misjonæren ut i verden, som han sier det. Det er ikke noe galt i å fremme nasjonale interesser. Men må det skje på bekostning av folk som kjemper for de samme rettighetene som vi tar for gitt her i landet?”

Egentligen är det trivialt att konstatera att ett land som Norge ibland silar mygg och sväljer kameler: Ingen regering för en universalpolitik för mänskliga rättigheter; alla regeringar väger ideal mot intressen. Intressantare är då hur sådana avvägningar går till, varför idealen ibland tycks kunna trumfa intressena, och om alla stater är lika dubbelmoraliska kålsupare.

Här finns hur som helst fina möjligheter att komplicera det utrikespolitiska elementet i den nordiska MR-paradoxen.