På 1980- och 1990-talet drevs det ett ökande antal processer om väfärdsrättigheter i Sverige, när alltfler människor vände sig till förvaltningsdomstolar för att överklaga kommunala beslut om t ex socialbidrag, barnomsorg och särskilt boende. Hur kom det sig?
Rättsmobilisering i Sverige på 1980-talet tycks framför allt ha dominerats av grupper som använde EKMR för att utöka rättigheter till egendoms- och näringsfrihet. På 1990-talet ökade en annan typ av rättsmobilisering, när människor i ökande grad överklagade sociala rättigheter stadgade i socialtjänstlagen och annan social rättighetslagstiftning. Förvaltningsdomstolarna blev en arena för att avgöra vad, till exempel, en skälig levnadsnivå innebar, men kommunpolitikerna var inte alltid villiga att rätta sig efter domstolarnas avgöranden.
Överklaganden och politiker inför rätta för domstolstrots
Jag har gjort en ytlig sökning efter data om mål och processföring kring sociala rättigheter i förvaltningsdomstolar. I serien Domstolsstatistik och dess föregångare redovisas fall enligt måltyp, vilket ger en indikation på vad som händer de här åren (fig. 1): Antalet mål ökar kraftigt i början på 1990-talet och sjunker under dess andra hälft. ((Jag saknar tills vidare uppgifter om de avgörande åren 1993–1997: Ansvaret för statistiken låg under 1990-talet på Brottsförebyggande rådet, och den statistikserien har jag inte lyckats hitta på nätet; den finns förstås på GU-UB, men i bibliotek som är stängda p g a coronasituationen…))
Också i högsta instans ökade antalet mål. Jag gjorde en enkel sökning på avgöranden i Regeringsrätten som omnämner socialtjänstlagen (fig. 2), och de ökar från sex 1993 till 21 1995. ((Siffrorna för 1992 är osäkra: Enligt databasens information innehåller den bara avgöranden från 1993 och framåt, så det är möjligt att 1992 är inkomplett.))
Här några exempel på den kvantitativa ökningen:
- Mellan 1994 och 1995 ökade antalet överklaganden om socialbidrag till kammarrätterna. Under 1995 skickade landets kommuner in drygt 700 besvär om socialbidrag. Kommunerna ansåg att länsrätterna inte var lika kompetenta som kammarrätterna. I Sundsvalls kammarrätt, t ex, ändrades i sex av tio domar det beslut som fattats i länsrätten. “Av nära 3 000 överklaganden från landets socialbidragstagare fick bara 5 procent bifall av kammarrätten.” ((SvD 1996-04-16))
- På bara några år skedde en drastisk ökning av besvär: “1990 noterades cirka 10.000 överklaganden, 1995 hade antalet ökat till drygt 38.000”. I domstolarna ökade också avslagen, men domare SvD intervjuar menade att de inte hade ändrat praxis under påverkan av samhällsdebatten och den ekonomiska krisen; istället skulle den mer restriktiva attityden i kommunerna förklara varför antalet klagomål ökade ((SvD 1996-04-12))
- Mellan 1986 och 1990 överklagade i länsrätter ca 900 personer (motsvarande ca 2 procent av dem som vid den här tiden klassades som utvecklingsstörda) beslut om särskilda omsorger enligt Omsorgslagen. I två tredjedelar av fallen dömde domstolen till den klagandes fördel. 1988 nådde de först fallen Regeringsrätten, som upprätthöll en absolut rätt för de berörda personerna att få flytta från föräldrar till ett gruppboende. ((Hollander, A. ‘Rights to Special Services for People with Developmental Disabilities in Sweden: The Risks and Benefits of a Legislative Approach’. Scandinavian Journal of Social Welfare 2, no. 2 (1993): 63–68. https://doi.org/10.1111/j.1468-2397.1993.tb00020.x.))
En hel del fall väckte medial uppmärksamhet. Somliga individer fick till synes märkliga krav beviljade: ska kommunen tvingas betala hyra åt någon som rest på två månaders semester i utlandet? Andra fick till synes rimliga krav nekade, exempelvis en anorektiker rätt till specialistvård eller äldres rätt att bosätta sig nära sina barn. Många fall lyfte också viktiga konflikter mellan principer och lagar: Om inte unga, arbetslösa vuxna har rätt till socialbidrag för att ha råd att hyra en egen bostad, har då föräldrar ett ekonomiskt ansvar för sina myndiga barn, trots att deras underhållsskyldighet enligt föräldrabalken upphört?
Reaktionerna på domstolsprocesserna är också intressanta. Många kommuner vägrade rätta sig efter domstolarnas beslut. I processerna som rörde Omsorgslagen valde ett antal kommuner att ignorera domstolarnas beslut och vägrade verkställa 241 beslut, motsvarande 25 procent av besluten som beviljade en ansökan om omsorg ((ibid., 67)).
I några fall ställdes också politiker inför rätta för tjänstefel efter domstolstrots. År 1994 dömdes 10 ledamöter i den sociala utvecklingsnämnden i Olofström till dagsböter för tjänstefel enligt brottsbalken, sedan de beslutat att inte verkställa två förvaltningsrättsliga domar. ((GP 1995-05-27; GP 1995-05-19)) Länsstyrelsen i Halland polisanmälde ledamöterna i sociala distriktsnämnden i Kungsbacka för tjänstefel, sedan nämnden vägrat ge socialbidrag till en fyrabarnsmor som ville besöka sitt hemland. Kvinnans överklagande gick ända upp till regeringsrätten, och i varje instans fick hon rätt, men politikerna vägrade rätta sig efter beslutet – och dömdes därför till böter. ((GP 1995-07-20; TT 1996-05-08)).
Den rättsliga möjlighetsstrukturen
Varför blev det så här? En viktig förklaring är den rättsliga möjlighetsstrukturen (legal opportunity structure), där flera aspekter tycks ha bidragit till att öppna upp förvaltningsdomstolarna för allt fler besvär från enskilda på välfärdsområdet under 1990-talets första hälft:
- En lagstiftning som blandar ramlagar för kommuner med rättighetslagar för enskilda, och därmed skapar konflikter mellan det kommunala självstyret och enskildas sociala rättigheter. ((Riberdahl, Curt. ‘Rättighetslagar och kommunal självstyrelse’. Förvaltningsrättslig tidskrift, no. 3 (1993): 153–72.))
- Det viktigaste exemplet är 1980 års socialtjänstlag. Här finns t ex en bestämmelse om att den enskilde har rätt till bistånd för sin försörjning och livsföring, om hens behov inte kan tillgodoses på annat vis, som ska tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå.
- Lagen om särskilda omsorger för psykiskt utvecklingsstörda (1985:568) som trädde i kraft 1986 (och upphörde 1994 med LSS), berättigade så kallade utvecklingsstörda bland annat till rådgivning, aktivering, gruppboende och avlastningsboende.
- Barnomsorgslagen från 1994 var förvisso inte en rättighetslag utan en skyldighetslag, som ålade kommuner att ordna daghemsplats åt heltidsarbetande föräldrar “utan oskäligt dröjsmål”. Men en del föräldrar gick då istället omvägen via socialtjänstlagen för att begära daghemsplats som bistånd för sin försörjning – ett beslut som kunde överklagas (till skillnad från beslut enligt skyldighetslagen). ((TT 1995-06-30))
- En dubbel besvärsordning. När det gällde beslut av kommunala nämnder kunde både förvaltningsbesvär och kommunalbesvär komma i fråga och normalt sett skulle de båda vägarna utesluta varandra. Men förvaltningsprocessens omläggning och utveckling i rättspraxis på 1970-talet öppnade upp båda besvärsvägarna för vissa kommunala beslut. Socialtjänstlagen 1980 innebar “en längre gående sammanblandning av de båda besvärstyperna” ((Sterzel, Fredrik. ‘Dubbla besvärsvägar för överklagande av kommunala beslut’. Förvaltningsrättslig tidskrift, no. 1–3 (1992): 26.)) vilket tycks ha krånglat till rättsläget. Jag antar att dubbla besvärsvägar torde generera fler möjligheter till besvär, allt annat lika.
- I början av 1990-talet var rättshjälpssystemet mer tillåtande. Den som var fattig kunde få gratis statlig rättshjälp och enskilda kunde få socialbidrag för att betala advokatarvode.
Här skedde dock förändringar under 1990-talet som torde ha gjort möjlighetsstrukturen delvis mindre öppen:
- 1998 infördes en ny socialtjänstlag, som begränsar rätten att överklaga kommuners socialbidragsbeslut och inför en riksnorm för socialbidraget.
- 1997 ändrades rättshjälpssystemet, så att alla istället skulle betala en inkomstrelaterad egenandel och folk förväntades använda sig av rättsskyddet i hemförsäkringen, samtidigt som socialbidragsnormen ändras så att kostnaden för hemförsäkring ingår. För att få statlig rättshjälp skulle man nu tjäna max 210.000 kr/år och ha giltig anledning att sakna hemförsäkring ((DN 1998-11-30)). Det verkar rimligt att tro att sådana förändringar gjorde fattiga människor mindre benägna att kräva ut sin rätt i domstol.
Sverige tycktes sticka ut, vid internationell jämförelse, både när det gäller lagstiftningen och besvärsmöjligheterna:
“Sverige är kanske det land som kommit längst när det gäller utkrävbara rättigheter på det sociala området: Socialtjänstlagen och LSS (lagen om socialt stöd och service) är två exempel. Men rättigheterna för patienten i Sverige och även i Norden är ganska vaga. Istället betonas skyldigheterna för vårdgivaren och personalen, och därmed hamnar patienten i en underlägsen ställning. Rätten till god vård och information anses vara självklarheter, men med minskande resurser och hårdare prioriteringar hamnar patienten allt oftare i kläm.” ((Dagens Medicin 1996-06-18))
En analys av konflikten mellan rättigheter och kommunalt självstyre jämför med Danmark, där:
“överprövningen… inte sker genom domstolar utan genom korporativt sammansatta organ, där kommunerna indirekt har en viss möjlighet att inverka på sammansättnmgen.” ((Riberdahl op. cit. s. 165))
Ett liknande system tycks råda i Norge, där förvaltningsbeslut antingen överklagas till överordnat förvaltningsorgan eller till särskilda klagenemnder, fylkesmannen eller sivilombudsmannen, medan väldigt få förvaltningsbeslut överklagas i domstol (Norge och Danmark har ju inte, till skillnad från Sverige, separata förvaltningsdomstolar). Delvis kan det bero på reglerna om rättegångskostnader, där förlorande part riskerar att tvingas betala motpartens rättegångskostnader, vilket förstås gör en rättssprocess mot offentliga myndigheter högst riskabel. ((Bragdø, Sunniva Cristina. ‘Domstolsprøving av forvaltningsvedtak: et komparativt perspektiv’. Lov og Rett 44, no. 01–02 (2005): 68–89.)) Den regeln gäller för allmänna domstolar i Sverige, men inte för förvaltningsdomstolar, där var part bara betalar sina egna kostnader. Dessutom är förvaltningsbesvärsprocessen mer informell i Sverige än i Norge, vilket torde skapa lägre trösklar. ((Ibid., s. 77 om den svenska förvaltningsbesvärsprocessen: “Kravene til innholdet i en klage er enkelt formulert for å gjøre det mulig for parten å utforme klagen på egen hånd. Det er heller ikke vanlig å la seg representere ved advokat. De fleste klagene er utilstrekkelig opplyst, og länsrätten ber da klageren komplettere saken innen en viss frist, for å unngå avvisning. Men det er retten, ikke partene, som har ansvar for at saken blir tilstrekkelig opplyst.”)) De här reglerna genomgår inte (vad jag vet) några betydande förändringar under den här perioden, men i ett jämförande perspektiv kan de vara viktiga för att förstå förvaltningsbesvärens möjlighetsstruktur i Sverige.
Fler skäl att klaga?
Samtidigt fanns här också socioekonomiska faktorer som gjorde att välfärdsrättigheterna kom i fokus under 1990-talet. Den ekonomiska krisen på 1990-talet gjorde att alltfler människor sökte socialbidrag, vilket ansträngde många kommuners redan pressade ekonomi. Kommunerna ville prioritera omsorg framför service, t ex städhjälp. Kostnaderna för socialbidrag skenar i många kommuner:
“Ja, vi sitter i den helt absurda sitsen att det de folkvalda bestämmer blir överprövat av administrativa domstolar, säger Erik Langby [kommunalråd (m) i Nacka], som anser att politikerna ensamma måste ha beslutanderätten över [socialbidrags–]normen. ((SvD 1996-08-29))
Jag gjorde en snabb sökning i SCB:s statistik (figur 2), som visar att kommunernas utgifter för ekonomiskt bistånd (socialbidrag) mer än femdubblas, från ca 2 miljarder 1983 till 12 miljardeer 1997, när utgifterna börjar vända nedåt igen.
Aktörerna
Vilka aktörer var involverade? På ena sidan stod förstås kommuner, organiserade i SKL – i debatten företrätt av bl a Johnny Magnusson (m), Lennart Jonasson och Gunnar Wetterberg – som försvarade kommunernas rätt att göra avvägningar och prioriteringar mellan olika behov som en del av det kommunala självstyret:
“Det måste vara i grunden fel att en domstol, utan
ekonomiskt ansvar för sitt beslut, inte bara bestämmer om en person är berättigad till hjälp eller inte, utan också bestämmer hur omfattande den skall vara och hur den skall utgå. Lägg därtill att domstolarna alltmer tolkar lagen på ett sätt som är ytterligt stötande för det allmänna rättsmedvetandet.” ((Johnny Magnusson (m), SKL:s vice ordförande, i debattartikel i GP 1995-07-14))
Vem som stod på andra sidan är mer diffust, utifrån de källor jag gått igenom. Fanns här en stödstruktur i civilsamhället som hjälpte enskilda att överklaga när de upplevde att deras sociala rättigheter inte hade tillgodosetts?
Det tycks som att socialsekreterare ofta hjälpte sina klienter att överklaga nämndernas beslut. Socialsekreterna och deras fackförbund (SSR och SKTF) tycktes mena att överklaganderätten var viktig för att skapa förtroende hos behovssökande och att rättspraxisen som formulerades genom domstolarna hjälpte dem att göra sina svåra bedömningar. SSR JO-anmälde till och med en politiker i Kungsbacka, vilken offentligt fördömt den socialsekreterare som hjälpt en kvinna att överklaga ett socialbidragsärende (samma fall där politikerna sedan dömdes för tjänstefel). ((GP 1996-03-29))
Länsstyrelserna, som tillsynsmyndighet för socialtjänsten, tog emellanåt kommunerna i hampan. Socialdirektören på länsstyrelsen i Västra Götaland kritiserade att den nya socialtjänstlagen inskränkte rätten att överklaga: “Vi ser hur välfärd byts mot fattigvård. Det är en skam att de svaga inte får någon chans att hävda sig mot myndigheterna längre.” ((GP 1997-12-19)) En utredare vid Socialstyrelsen kritiserade att kammarrätterna har svängt mot en mer restriktiv tolkning och risken för godtycke i bedömningarna ((SvD 1996-04-16)).
Fanns här grupper som drev strategisk processföring i syfte att uppnå bredare förändring? PRO deltog i debatten och försvarade rätten att överklaga beslut om hemtjänsten ((SvD 1996-11-06)), men var de också involverade i att driva överklaganden till domstol? I frågan om målen enligt omsorgslagen tycks FUB ha varit en viktig aktör. Jag hittar annars få explicita spår av civilsamhällesgrupper involverade i rättsmobiliseringen – förutom Institutet för sociala rättsfrågor som hjälper åtskilliga familjer att driva sin sak i domstol ((TT 1995-02-10)), en organisation som tycks ha varit ett enmansprojekt lett av juristen Bo Widebäck och som är aktiv även efter millennieskiftet fram till Widebäcks död 2009.
Varför är detta intressant?
- Den här vågen av rättsmobilisering visar att den växande betydelse rättigheter och domstolar fått i Sverige under senare decennier inte bara är en följd av europeiseringen. Här har vi helt och hållet inhemska faktorer: Lagar om sociala rättigheter (tillkomna långt före EU-medlemskap och EKMR-inkorporering) och en enskild besvärsrätt som beskrivs som en uråldrig svensk tradition står mot ett grundlagsfäst kommunal självstyrelse med rötter i 1800-talet.
- Det är ett intressant exempel på hur rättighetslagstiftning kan fungera som annanbindande anordningar (eller vad vi nu kallar other-binding devices på svenska). Genom att lagstifta om enskildas rättigheter gentemot kommuner kan staten stärka sin kontroll över eller bara dumpa problemet på kommunerna. ((Det här gäller ju också MR: I takt med att MR-regimen alltmer betonat inhemsk implementering har ansvaret för att genomföra staters förpliktelser spridits från regering och riksdag till myndigheter, kommuner och landsting. Här skulle man ju vilja undersöka om regeringen medvetet/explicit använder sig av rättighetslagstiftning i det syftet.)) För rikspolitiker är det förstås lockande att i en valrörelse kunna utlova t ex daghemsplats åt alla och sedan infria löftet genom att lagstifta om en rättighet till barnomsorg som innebär en skyldighet för en annan aktör. Socialminister Margot Wallström hotar t ex kommuner med lagstiftning om inte kommuner kan ordna äldres rätt att flytta på frivillig väg. ((SvD 1996-10-22))
- I politiska termer är den här frågan uppenbarligen annorlunda strukturerad än frågorna om EKMR, egendomsrätten och rättsprövningen på 1980-talet. Å ena sidan finns förväntad skepsis från de borgerliga mot t ex att låta arbetslösa unga vuxna få socialbidrag för att kunna flytta hemifrån. Generellt tenderar borgerliga mer än socialister betona att bidrag ska motsvara plikter och ansvar för individen. Men samtidigt driver t ex Moderaterna på för att skriva in rätten för äldre att flytta i socialtjänstlagen ((SvD 1996-09-26)). Konfliktlinjen tycks snarare gå mellan politiker på riksnivå och politiker i kommuner.
- 1980 års socialtjänstlag med dess inslag av rättigheter antogs förvisso under en borgerlig regering, men den kom till som ett resultat av reformprocesser som igångsattes under Socialdemokraternas radikalare period på 1960- och 1970-talet. 1967 tillsattes Socialutredningen och kom så småningom att försöka ta ett helhetsgrepp på socialtjänsten; att gå ifrån den behovsprövande socialhjälpen, som inte ansågs värdig ett modernt välfärdssamhälle, till generella socialförsäkringsbaserade lösningar som garanterade den enskildes rättigheter. När så den borgerliga regeringen lade proposition om socialtjänstlagen hade socialförsäkringsinslaget utgått och ett inslag av behovsprövning återinförts. ((Johansson, Håkan. I det sociala medborgarskapets skugga: Rätten till socialbidrag under 1980- och 1990-talen. Arkiv avhandlingsserie 55. Lund: Arkiv, 2001. http://lup.lub.lu.se/record/20323. Kap. VI))
Jag har inte hittat mycket forskning om den här intressanta utvecklingen, men kanske har jag bara letat på fel ställen. Det finns två böcker som angriper den ur rättsvetenskapens respektive socialforskningens perspektiv, som jag inte hunnit läsa nog för att göra rättvisa i denna bloggpost. ((Hollander, Anna. Rättighetslag i teori och praxis?: En studie av lagstiftning inom social- och handikappområdet. Uppsala: Iustus, 1995. Johansson, Håkan. I det sociala medborgarskapets skugga: Rätten till socialbidrag under 1980- och 1990-talen. Arkiv avhandlingsserie 55. Lund: Arkiv, 2001. http://lup.lub.lu.se/record/20323.)) Men finns det också något om den här episoden ur ett mobiliserings- och sociala rörelser-perspektiv?